Le préfet peut à tout moment décider de régulariser une personne. Ce pouvoir intervient par exemple lorsque les articles fourre-tout du Ceseda (L.313-11.7 et L.313-14) ne trouvent pas à s’appliquer, notamment pour les ressortissants de pays ayant conclu des accords bilatéraux en matière de migrations qui excluent l’application de ces articles. Voici quelques éléments pour saisir ce que recouvre ce “pouvoir discrétionnaire” des préfets et l’usage qui peut en être fait.

Définition

Dans la jurisprudence

On trouve dans de nombreuses décisions (certaines sont listées à la fin de cet article) la mention d’un pouvoir discrétionnaire dont dispose le préfet pour apprécier l’opportunité d’une mesure de régularisation. Cela doit être fait en fonction de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressé. Certains juges ajoutent que l’exercice de ce pouvoir doit se faire sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, rappelant ainsi que l’usage ou le non-usage de ce pouvoir par les préfets peuvent être contestés devant les tribunaux administratifs.

Contexte juridique

La hiérarchie des normes place les conventions internationales au-dessus des lois nationales : les juges autant que les préfets doivent donc appliquer en priorité les accords bilatéraux en matière migratoire lorsqu’ils existent, avant de considérer l’application du Ceseda. L’accord franco-algérien, notamment, exclut explicitement l’application du Ceseda. Mais dans d’autres cas, certains articles seulement sont exclus s’agissant d’un point déjà traité par l’accord franco-marocain (cons. 7), franco-tunisien (cons. 5) ou encore franco-congolais (cons. 4). Ces articles du Ceseda sont ceux relatifs à la délivrance des cartes de séjour temporaire : le L.313-14 (régularisation en raison de “motifs exceptionnels ou considérations humanitaires”), le L.313-11.7 (au motif de la vie privée et familiale) ou le L.313-10 (carte “salarié”).

Le pouvoir discrétionnaire des préfets (sous contrôle du juge), sorte de principe juridique général au-dessus des conventions bilatérales, vient à la rescousse des ressortissants des pays concernés pour lesquels la régularisation serait sinon impossible légalement. En rappelant que le préfet peut, à tout moment, donner un titre de séjour à qui il veut (sauf très rares exceptions) même lorsque la loi ne le lui enjoint pas explicitement, les juges créent donc un droit pour tous à voir examinée leur demande de titre de séjour et à demander des comptes devant ces mêmes juges de l’usage ou du non-usage de ce pouvoir.

Les contours de ce pouvoir de régularisation

Pas de condition de visa

La régularisation consiste à donner le droit à une personne de séjourner sur le territoire (droit en général matérialisé par une carte) alors qu’elle en était auparavant dépourvue. Cela s’applique donc aux personnes n’ayant pas de visa en cours de validité ni de carte de séjour, quelle que soit leur histoire migratoire (qu’elles aient eu ou pas des papiers, qu’elles soient entrées régulièrement sur le territoire ou non, etc.). Bien évidemment, le fait d’être entré avec un visa ou d’avoir été titulaire pendant plus ou moins longtemps d’un titre de séjour sont des arguments pesant en faveur du demandeur lorsqu’il s’agit de mesurer si le préfet a commis une erreur manifeste d’appréciation ou non.

La régularisation peut déboucher sur tout titre de séjour

A l’instar de l’article L.313-14, ce pouvoir discrétionnaire de régularisation peut déboucher sur une carte “vie privée et familiale” (exemple) comme sur une carte “salarié” (exemple). Mais pas uniquement : un juge a ainsi pu enjoindre un préfet à délivrer un titre étudiant (exemple), et rien n’empêche a priori le préfet de délivrer le titre qu’il souhaite sur ce fondement (autorisation provisoire de séjour, carte de résident, carte « compétences et talents », etc.).

Lorsque les conditions d’obtention d’un titre ne sont manifestement pas remplies, la demande de titre de séjour relève nécessairement de cette catégorie

C’est ce que dit la cour administrative d’appel de Lyon dans une décision du 29 janvier dernier.

Une personne de nationalité algérienne avait présenté une demande de titre de séjour “salarié” en présentant simplement une promesse d’embauche. Le préfet du Rhône refuse, expliquant que les conditions posées par l’article 7b) de l’accord franco-algérien ne sont pas remplies (visa long séjour et contrat de travail visé). Le juge considère que la décision du préfet est mal motivée : en présentant une simple promesse d’embauche, il ne s’agissait évidemment pas d’une demande au titre des dispositions de l’accord franco-algérien, mais bien d’une demande au titre du pouvoir discrétionnaire de régularisation dont dispose le préfet. La décision est donc annulée, et le préfet doit en prendre une nouvelle en la motivant correctement.

Le préfet doit aussi motiver le refus de titre “salarié” : motiver le refus de régularisation au titre de la “vie privée et familiale” ne suffit pas

De façon assez proche, la cour administrative de Bordeaux dans une décision du 12 février dernier a sanctionné un préfet qui avait refusé un titre salarié à une personne qui en présentait la demande, au motif qu’elle ne remplissait pas les conditions prévues par l’accord bilatéral pour obtenir un titre salarié et qu’elle ne remplissait pas non plus les conditions justifiant une régularisation au motif de la vie privée et familiale. Le préfet n’ayant pas justifié le refus d’exercer son pouvoir discrétionnaire en matière de délivrance d’un titre de séjour salarié, la décision est insuffisamment motivée.

Et ça fonctionne ?

Aussi peu que la régularisation sur la base du L.313-14 : dans la majorité des situations, le juge estime que le préfet n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation. Sur la trentaine de décisions prises par les cours administratives d’appel entre janvier et mi-mars 2015 évoquant ce pouvoir discrétionnaire, outre les 2 décisions citées ci-dessus, le juge n’a annulé qu’un refus sur ce motif, dans le cas d’un lycéen algérien arrivé en France à l’âge de 16 ans, pris en charge par un oncle et une tante et financé par ses parents (CAA Douai, 5 mars 2015, ci-dessous).

Néanmoins, ne nous privons pas de mentionner ce pouvoir discrétionnaire pour les personnes que nous défendons : ce principe trouve à s’appliquer dans (presque) toutes les situations, notamment lorsque les conditions légales pour l’obtention d’un titre ne sont pas remplies ou lorsque certains articles du Ceseda sont exclus en raison des conventions bilatérales.

Les décisions

Versailles, 5 février 2015 (définition)

CAA Versailles, 5 février 2015, n°14VE00122 :

 6. Considérant que le droit au séjour des étrangers en France est, sous réserve des conventions internationales, régi par les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; qu’il appartient au préfet, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont il dispose, d’apprécier, compte tenu de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressé et sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, l’opportunité d’une mesure de régularisation ; que, cependant, le requérant, qui se trouve en situation irrégulière sur le sol français, ne peut utilement se prévaloir d’un droit à obtenir un titre de séjour sur le fondement des énonciations de la circulaire du ministre de l’intérieur du 28 novembre 2012 laquelle est dépourvue de tout caractère réglementaire ; que, par ailleurs, si M. B…soutient qu’il serait présent sans discontinuer sur le territoire français depuis plus de dix ans, cette seule circonstance, à la supposer établie, n’est pas de nature à établir que le préfet de la Seine-Saint-Denis aurait commis une erreur manifeste d’appréciation de sa situation en refusant de prononcer son admission à titre exceptionnel ;

Lyon, 29 janvier 2015 (la présentation d’une simple promesse d’embauche est une demande de régularisation au titre du pouvoir discrétionnaire du préfet)

CAA Lyon, 29 janvier 2015, n°14M102354 :

 3. Considérant que, dès lors que les stipulations de l’accord franco-algérien du 27 décembre 1968 régissent d’une manière complète les conditions dans lesquelles ils peuvent être admis à séjourner en France et y exercer une activité professionnelle, ainsi que les règles concernant la nature des titres de séjour qui peuvent leur être délivrés, un ressortissant algérien souhaitant obtenir un titre de séjour au titre d’une activité professionnelle ne peut utilement invoquer les dispositions de l’article L. 313-14 à l’appui d’une demande d’admission au séjour sur le territoire national ; qu’il appartient toutefois au préfet, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont il dispose sur ce point, d’apprécier, en fonction de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressé, l’opportunité d’une mesure de régularisation ; qu’une décision de refus de régularisation doit être motivée ;

 4. Considérant que, pour rejeter la demande dont il était saisi par M.C…, le préfet du Rhône s’est borné à relever que l’intéressé ne produisait ni visa de long séjour, ni contrat de travail visé par les autorités compétentes ; que, ce faisant, il a examiné, à tort, la demande de M. C…comme présentée sur le fondement de l’article 7b) de l’accord franco-algérien, alors qu’il n’est pas contesté que l’intéressé ayant seulement produit, à l’appui de sa demande, une promesse d’embauche et non un véritable contrat de travail, il devait être regardé comme ayant présenté une demande d’admission exceptionnelle au séjour en qualité de salarié ; qu’une telle motivation n’est pas de nature à justifier un refus de régularisation ;

Douai, 5 mars 2015 (décision positive débouchant sur un titre étudiant)

CAA Douai, 5 mars 2015, n°14DA01695 :

 2. Considérant que si l’accord franco-algérien ne prévoit pas de modalités d’admission exceptionnelle au séjour semblables aux dispositions de l’article L. 313-14 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ces stipulations n’interdisent pas au préfet de délivrer un certificat de résidence à un ressortissant algérien qui ne remplit pas l’ensemble des conditions auxquelles est subordonnée sa délivrance de plein droit ; qu’il appartient au préfet, dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire dont il dispose sur ce point, d’apprécier, compte tenu de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressé, l’opportunité d’une mesure de régularisation ; que, dans ces conditions, il appartient au juge administratif, saisi d’un moyen en ce sens, de vérifier que l’administration n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation dans l’exercice de son pouvoir de régularisation ;

 3. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que M.A…, ressortissant algérien né le 12 juillet 1995, est entré en France le 11 octobre 2011 à l’âge de seize ans muni de son passeport et d’un visa de court séjour ; que, pour lui refuser la délivrance d’un certificat de résidence portant la mention “ étudiant “, le préfet de la Somme s’est fondé sur le motif que l’intéressé n’a pu présenter un visa de long séjour prévu par les dispositions précitées de l’article 9 de l’accord franco-algérien ; que, toutefois, M. A…a, depuis son arrivée sur le territoire français, poursuivi sa scolarité au collège privé Saint-Martin d’Amiens, au terme de laquelle il a obtenu le brevet des collèges au mois de juin 2012, puis, à partir de l’année scolaire 2012-2013, au lycée privé de l’Ecole des Roches à Verneuil-sur-Avre où il était scolarisé en classe de première à la date de la décision attaquée ; que, par la production de bulletins de notes, il démontre un sérieux et une progression constante dans ses études secondaires ; que, si les parents de M. A…résident en Algérie, il ressort des éléments versés au dossier que ceux-ci supportent intégralement les frais de scolarité de leur enfant ; qu’en outre, l’intéressé est également pris en charge par son oncle et sa tante, tous deux ressortissants français, qui se sont vu confier son recueil légal par un jugement du tribunal de grande instance d’Amiens du 8 mars 2013 ; que, par suite, dans les circonstances particulières de l’espèce, le préfet de la Somme n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif d’Amiens a retenu qu’il avait entaché les décisions du 11 avril et du 19 mai 2014 d’une erreur manifeste dans l’appréciation de leurs conséquences sur la situation personnelle de M.A… en refusant de régulariser la situation administrative de l’intéressé qui ne présentait pas de visa de long séjour à l’appui de sa demande de délivrance d’un certificat de résidence portant la mention “étudiant” ;

Bordeaux, 12 février 2015 (le préfet doit justifier d’un refus de régularisation au titre de la vie privée et familiale et à titre salarié)

CAA Bordeaux, 12 février 2015, n°14BX02302 :

 6. Considérant que si M. C…n’était pas fondé à demander un titre de séjour au titre d’une activité salariée sur le fondement de l’article 313-14 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le préfet de la Gironde devait toutefois, apprécier l’opportunité d’une mesure de régularisation ; que si le préfet a examiné la possibilité d’une régularisation de M. C…au titre de sa situation familiale et personnelle, il ne s’est prononcé sur sa demande de délivrance d’un titre en qualité de salarié qu’au regard des stipulations de l’article 3 de la convention franco-marocaine précité ; qu’il a ainsi commis une erreur de droit en rejetant la demande de M. C…tendant à sa régularisation, au motif qu’il ne réunissait pas les conditions pour bénéficier de ces stipulations; que la décision de refus doit dès lors être annulée ;